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在能动履职中加强诉前检察建议质量建设的路径研究
■杨明 程莹
诉前检察建议是检察机关督促相关行政机关依法履职的重要监督方式，也是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序要求。本文将结合新时代中国特色社会主义背景，浅谈基层检察机关怎样优化诉前检察建议质量，提高诉前检察建议监督刚性，从而做到在能动履职中加强诉前检察建议质量建设。
一、初露锋芒：从发展现状看诉前检察建议
行政公益诉讼检察建议也被称为诉前检察建议，体现了中国“先礼后兵”的传统习惯。
从全国来看，发出数量总体呈上升趋势。全国检察机关2019年发出诉前检察建议103076件，同比上升1.8%；2020年发出诉前检察建议11.8万件，同比上升14.1%。2021年立案办理行政公益诉讼14.9万件，相比2018年上升37.3%。
从贵州省实际情况来看，诉前检察建议发出数量下降后趋于平稳。贵州省检察机关2019年立案办理公益诉讼案件7765件，97%的问题在诉前解决。2020年发出诉前检察建议5965件，提起诉讼533件，2021年发出诉前检察建议4771件，提起诉讼783件。
二、自成一格：从特点作用看诉前检察建议
（一）诉前实现公益保护目的的作用较大
从公开数据，可以看出检察机关做到了将起诉前实现公益保护目的作为案件办理的最佳状态的社会效果。2017年7月至2022年6月，全国共制发公益诉讼诉前检察建议52万余件；行政机关诉前阶段回复整改率已从2018年的97.2%持续上升至2021年的99.5%。
（二）“老+新”“4+5”办案领域多点开花
自2017年以来，四大领域办案效果上，全国检察机关共督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元；督促查处、回收假冒伪劣食品约182万千克，查处、回收假药和走私药品约6万千克；督促保护、收回国家所有财产和权益的价值约159.5亿元，追缴国有土地出让金约337.2亿元，收回被非法占用国有土地5.8万亩。
2019年11月至2022年6月，全国检察机关共办理新领域案件10万余件，其中民事约4000件、行政约10万件。其中，办理公共安全领域3.7万件，文物和文化遗产领域1万余件，特殊群体权益保护5000余件，个人信息领域4000余件，国防军事利益领域931件，反垄断、反不正当竞争领域180件。
（三）被监督对象多是县级以下基层行政部门
2018年3月2日，最高检刊发了十起检察公益诉讼典型案例，其中7起行政公益诉讼案例中有5起的被监督对象是县级以下基层行政部门。2018年7月18日，贵州省人民检察院公开发布了12个公益诉讼典型案例，此次发布的9件行政公益诉讼案例中有8件的被监督对象为县级以下基层行政部门。
三、刚性不足：从问题现状看诉前检察建议
（一）被建议单位重视不足
诉前检察建议作为一种柔性监督，仅仅是作为某项具体工作的参考性意见，不具备司法或行政强制力，有些单位对检察建议的重要性和针对性认识不足，在回复期限届满后仍不回复或采取敷衍托词。有的为完成业务考核任务勉力为之，导致在实践中检察建议的信服力有限，建议中相关措施和规范的落实情况也得不到保障，影响了检察建议的真实效力。
（二）文书质量上有待提高
作为一个对外监督的法律文书，检察建议标准的不统一、文书内容质量的参差不齐，一定程度上损害了检察机关法律监督的权威性。因缺乏规范统一的培训及办案人员业务水平差异、责任心高低等原因，检察建议的质量瑕疵痼疾仍存在。
四、能动履职：提高诉前检察建议质量的路径
（一）运用多种调查方式调查核实
灵活运用多种调查方式，认真听取被建议单位意见，并咨询专业人员意见，采取委托鉴定、评估、审计，现场走访、查验等方式。
（二）公益受损事实说明针对具体
客观公正准确叙述事实，归纳成几条反映问题实质的事实要件并列出。准确说明检察机关认定的事实及相关证据，并说明采信和不采信的理由。制发检察建议前，深入被建议单位调查研究，找准问题成因，使建议措施可行。
（三）运用公开听证等听取意见建议
对重大疑难复杂案件，发出诉前检察建议前，通过公开听证广泛听取各方意见，从实现“三个效果”角度确定整改措施，增强整改落实的可操作性。
（四）法律政策依据充分解释正确
列明作出决定依据的法律，并解释法律适用理由和依据。引用条文应全面充分，让被监督对象能一目了然明白监督的依据及其应当履行的法定职责。
（五）说理注重法理情的有机结合
文书说理部分要释之以法、晓之以理、动之以情，说理要针对焦点问题，充分阐释决定的理由和依据，必要时召开检察官联席会议进行讨论，切实增强检察办案的人文关怀和社会效果。
（六）表达规范准确，语言通俗易懂
活学活用名言警句和地方谚语，用短小精炼的语句说明保护法益的重要性。几条检察建议内容之间应由浅至深，由眼前至长远，助力形成完备的常态化保护机制。
（作者单位：金沙县人民检察院）
诉前检察建议是检察机关督促相关行政机关依法履职的重要监督方式，也是检察机关提起行政公益诉讼的前置程序要求。本文将结合新时代中国特色社会主义背景，浅谈基层检察机关怎样优化诉前检察建议质量，提高诉前检察建议监督刚性，从而做到在能动履职中加强诉前检察建议质量建设。
一、初露锋芒：从发展现状看诉前检察建议
行政公益诉讼检察建议也被称为诉前检察建议，体现了中国“先礼后兵”的传统习惯。
从全国来看，发出数量总体呈上升趋势。全国检察机关2019年发出诉前检察建议103076件，同比上升1.8%；2020年发出诉前检察建议11.8万件，同比上升14.1%。2021年立案办理行政公益诉讼14.9万件，相比2018年上升37.3%。
从贵州省实际情况来看，诉前检察建议发出数量下降后趋于平稳。贵州省检察机关2019年立案办理公益诉讼案件7765件，97%的问题在诉前解决。2020年发出诉前检察建议5965件，提起诉讼533件，2021年发出诉前检察建议4771件，提起诉讼783件。
二、自成一格：从特点作用看诉前检察建议
（一）诉前实现公益保护目的的作用较大
从公开数据，可以看出检察机关做到了将起诉前实现公益保护目的作为案件办理的最佳状态的社会效果。2017年7月至2022年6月，全国共制发公益诉讼诉前检察建议52万余件；行政机关诉前阶段回复整改率已从2018年的97.2%持续上升至2021年的99.5%。
（二）“老+新”“4+5”办案领域多点开花
自2017年以来，四大领域办案效果上，全国检察机关共督促恢复被毁损的耕地、林地、湿地、草原约786万亩，回收和清理各类垃圾、固体废物4584万余吨，追偿修复生态、治理环境费用93.5亿元；督促查处、回收假冒伪劣食品约182万千克，查处、回收假药和走私药品约6万千克；督促保护、收回国家所有财产和权益的价值约159.5亿元，追缴国有土地出让金约337.2亿元，收回被非法占用国有土地5.8万亩。
2019年11月至2022年6月，全国检察机关共办理新领域案件10万余件，其中民事约4000件、行政约10万件。其中，办理公共安全领域3.7万件，文物和文化遗产领域1万余件，特殊群体权益保护5000余件，个人信息领域4000余件，国防军事利益领域931件，反垄断、反不正当竞争领域180件。
（三）被监督对象多是县级以下基层行政部门
2018年3月2日，最高检刊发了十起检察公益诉讼典型案例，其中7起行政公益诉讼案例中有5起的被监督对象是县级以下基层行政部门。2018年7月18日，贵州省人民检察院公开发布了12个公益诉讼典型案例，此次发布的9件行政公益诉讼案例中有8件的被监督对象为县级以下基层行政部门。
三、刚性不足：从问题现状看诉前检察建议
（一）被建议单位重视不足
诉前检察建议作为一种柔性监督，仅仅是作为某项具体工作的参考性意见，不具备司法或行政强制力，有些单位对检察建议的重要性和针对性认识不足，在回复期限届满后仍不回复或采取敷衍托词。有的为完成业务考核任务勉力为之，导致在实践中检察建议的信服力有限，建议中相关措施和规范的落实情况也得不到保障，影响了检察建议的真实效力。
（二）文书质量上有待提高
作为一个对外监督的法律文书，检察建议标准的不统一、文书内容质量的参差不齐，一定程度上损害了检察机关法律监督的权威性。因缺乏规范统一的培训及办案人员业务水平差异、责任心高低等原因，检察建议的质量瑕疵痼疾仍存在。
四、能动履职：提高诉前检察建议质量的路径
（一）运用多种调查方式调查核实
灵活运用多种调查方式，认真听取被建议单位意见，并咨询专业人员意见，采取委托鉴定、评估、审计，现场走访、查验等方式。
（二）公益受损事实说明针对具体
客观公正准确叙述事实，归纳成几条反映问题实质的事实要件并列出。准确说明检察机关认定的事实及相关证据，并说明采信和不采信的理由。制发检察建议前，深入被建议单位调查研究，找准问题成因，使建议措施可行。
（三）运用公开听证等听取意见建议
对重大疑难复杂案件，发出诉前检察建议前，通过公开听证广泛听取各方意见，从实现“三个效果”角度确定整改措施，增强整改落实的可操作性。
（四）法律政策依据充分解释正确
列明作出决定依据的法律，并解释法律适用理由和依据。引用条文应全面充分，让被监督对象能一目了然明白监督的依据及其应当履行的法定职责。
（五）说理注重法理情的有机结合
文书说理部分要释之以法、晓之以理、动之以情，说理要针对焦点问题，充分阐释决定的理由和依据，必要时召开检察官联席会议进行讨论，切实增强检察办案的人文关怀和社会效果。
（六）表达规范准确，语言通俗易懂
活学活用名言警句和地方谚语，用短小精炼的语句说明保护法益的重要性。几条检察建议内容之间应由浅至深，由眼前至长远，助力形成完备的常态化保护机制。
（作者单位：金沙县人民检察院）
