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食品药品安全领域检察民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度研究
■ 王向阳 周礼鹏
在我国，检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度是随着实践的丰富而不断完善的。2017年《民事诉讼法》修改以来，正式通过立法的形式赋予检察机关对食品药品安全领域侵害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼，在提起民事公益诉讼的同时，检察机关积极探索提出惩罚性赔偿。由于法律供给不完善，在实务中主要是参照适用《消费者权益保护法》《食品安全法》《药品管理法》中关于惩罚性赔偿的相关规定。随着实践的不断深入，为司法解释的出台奠定了基础。
近年来，检察机关积极办理食品药品领域民事公益诉讼案件，并通过提起惩罚性赔偿的诉讼请求，最大限度维护消费者合法权益和社会公共利益，取得了较好效果。但是，由于现有惩罚性赔偿制度适用缺乏统一标准，导致检察机关在办理食品药品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿案件过程中存在一些问题和困难。
一、检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度存在的现实困境。
（一）提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的主体存在争议。在司法理论中，存在两种观点。一种观点认为，检察机关作为公共利益的代表，在食品药品安全领域提起民事公益诉讼的同时，可以依据《民法典》及其他法律规定，要求侵害他人合法权益的生产者或者销售者承担惩罚性赔偿的责任。在司法实务中也存在大量公益诉讼案件支持了检察机关提出的惩罚性赔偿诉讼请求。同时按照《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，食品药品安全领域案件，检察机关可以提出要求被告召回并依法处置相关食品药品以及承担相关费用和惩罚性赔偿等诉讼请求。如七星关区检察院办理的何某某生产、销售有毒、有害食品刑事附带民事公益诉讼案。在办案过程中，检察机关提出了要求违法行为人承担十倍赔偿金的诉讼请求，经人民法院审理，判决支持了检察机关的诉讼请求，判决生效后，被告依法缴纳了十倍惩罚性赔偿金5000元。另一种观点认为，检察机关提起民事公益诉讼不能适用惩罚性赔偿，依据《民法典》规定，侵权人所要履行的相应诉讼责任方式一般有：停止侵害、赔偿损失、消除危险等，同时依据《食品安全法》规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。该法律条款中可以提起惩罚性赔偿的主体是消费者，而不是检察机关，因此检察机关不是提起惩罚性赔偿的适格主体。
（二）食品药品安全领域提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的条件不明确。对于食品安全领域的民事公益诉讼案件，在实践中大部分是针对食品中存在“有毒有害物质”或者“不符合安全标准”的案件提起惩罚性赔偿，这些案件都有一个共同的特征，就是足以影响不特定消费者的生命健康安全。但对于经检测食品中不含有足以影响生命健康安全的物质的其他类型案件是否可以提起惩罚性赔偿，法律规定尚不明确，有待进一步探索。
（三）惩罚性赔偿金的计算标准不统一。目前检察机关在食品药品安全领域民事公益诉讼案件中探索提起惩罚性赔偿，并无单独的惩罚性赔偿金计算方式和标准，这给惩罚性赔偿金的计算带来一定困难。在实务中，部分地区检察机关主要是参照《食品安全法》148条、《药品管理法》第144条以及《消费者权益保护法》第55条的规定来确定惩罚性赔偿金的标准。按照《食品安全法》和《药品管理法》的规定，惩罚性赔偿金的标准主要是当事人支付价款十倍或者损失三倍，增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。而按照《消费者权益保护法》的规定，惩罚性赔偿金的标准为商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。因此，有必要进一步明确食品药品安全领域民事公益诉讼案件中惩罚性赔偿金的标准。
（四）惩罚性赔偿金的管理和使用没有明确规定。在食品药品安全领域民事公益诉讼案件中，关于惩罚性赔偿金的收取、管理和使用，目前没有法律进行明确，各个地区检察机关也存在不同的处理方式，给惩罚性赔偿金的管理和使用带来不便。在实践中，主要有以下几种处理方式：一种方式是判决交到法院或者检察院，由法院或者检察院上缴国库，这种方式最为普遍；另一种方式是设置专门的基金，将惩罚性赔偿金交到专门的基金账户，由人民法院和人民检察院进行监管。
二、检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的完善与展望
（一）进一步完善民事公益诉讼惩罚性赔偿制度立法。针对目前检察机关在办理食品药品安全领域民事公益诉讼案件中遇到的惩罚性赔偿主体立法不够明确的情况，需要进一步完善立法，建议在《民法典》《食品安全法》《药品管理法》《消费者权益保护法》等法律和司法解释中明确检察机关在办理食品药品安全领域民事公益诉讼案件过程中，可以作为提出惩罚性赔偿的主体，在提起公益诉讼时可以一并提出惩罚性赔偿，充分发挥惩罚性赔偿制度惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能定位，切实保护食品药品安全。
（二）进一步明确惩罚性赔偿制度的适用条件。惩罚性赔偿制度适用的目的主要是惩罚、遏制和预防严重不法行为，因此适用惩罚性赔偿需要慎重。在实务中，适用惩罚性赔偿的条件应当包括下几个方面：一是违法行为次数多、持续时间长；二是侵权人主观上存在严重过错；三是违法所得金额较大，受害人群多，社会影响较大；四是造成严重后果或者在社会上造成恶劣影响等严重侵害社会公共利益的情形。建议在今后的立法过程中，将上述情形作为适用惩罚性赔偿的条件加以明确，确保惩罚性赔偿制度准确适用，发挥其应有的作用，真正实现让“违法者痛到不敢再犯”的制度目的。
（三）明确惩罚性赔偿金的计算方式。目前，食品药品安全领域公益诉讼惩罚性赔偿金的计算方式和赔偿标准缺乏法律规定，实践中的做法也有所不同。大部分检察机关主要是参照《食品安全法》《药品管理法》等法律规定的标准计算。为了充分发挥公益诉讼中惩罚性赔偿制度的作用，不能简单参照个人提起惩罚性赔偿的标准计算。要在坚持比例原则的情况下，以销售金额、损失数额为基数，充分考虑侵权人的行为方式、过错程度、财产状况等情况，确定一个合理的计算标准。既要起到惩罚、遏制和预防严重不法行为的作用，又要考虑侵权人的实际履行情况，坚持三个效果的有机统一，确保惩罚性赔偿制度得到科学落实。
（四）建立民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理制度。食品药品安全领域民事公益诉讼中惩罚性赔偿金的归属、管理和使用，目前没有法律进行明确。不同地区对该笔惩罚性赔偿金的管理和使用也不尽相同，不利于惩罚性赔偿制度的完善和发展。因此，有必要建立统一的惩罚性赔偿金管理制度，可以探索将食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金纳入专门的公益基金账户统一管理，按照每个省设置不同的账户，以省为单位进行统筹收取，在使用过程中坚持用于公益的原则，统筹用于消费者合法权益的保护，同时明确赔偿金的管理人应当将赔偿金的使用情况以适当的形式及时向社会公开，接受社会的监督。
（作者单位：毕节市七星关区人民检察院）
在我国，检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度是随着实践的丰富而不断完善的。2017年《民事诉讼法》修改以来，正式通过立法的形式赋予检察机关对食品药品安全领域侵害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼，在提起民事公益诉讼的同时，检察机关积极探索提出惩罚性赔偿。由于法律供给不完善，在实务中主要是参照适用《消费者权益保护法》《食品安全法》《药品管理法》中关于惩罚性赔偿的相关规定。随着实践的不断深入，为司法解释的出台奠定了基础。
近年来，检察机关积极办理食品药品领域民事公益诉讼案件，并通过提起惩罚性赔偿的诉讼请求，最大限度维护消费者合法权益和社会公共利益，取得了较好效果。但是，由于现有惩罚性赔偿制度适用缺乏统一标准，导致检察机关在办理食品药品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿案件过程中存在一些问题和困难。
一、检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度存在的现实困境。
（一）提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的主体存在争议。在司法理论中，存在两种观点。一种观点认为，检察机关作为公共利益的代表，在食品药品安全领域提起民事公益诉讼的同时，可以依据《民法典》及其他法律规定，要求侵害他人合法权益的生产者或者销售者承担惩罚性赔偿的责任。在司法实务中也存在大量公益诉讼案件支持了检察机关提出的惩罚性赔偿诉讼请求。同时按照《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，食品药品安全领域案件，检察机关可以提出要求被告召回并依法处置相关食品药品以及承担相关费用和惩罚性赔偿等诉讼请求。如七星关区检察院办理的何某某生产、销售有毒、有害食品刑事附带民事公益诉讼案。在办案过程中，检察机关提出了要求违法行为人承担十倍赔偿金的诉讼请求，经人民法院审理，判决支持了检察机关的诉讼请求，判决生效后，被告依法缴纳了十倍惩罚性赔偿金5000元。另一种观点认为，检察机关提起民事公益诉讼不能适用惩罚性赔偿，依据《民法典》规定，侵权人所要履行的相应诉讼责任方式一般有：停止侵害、赔偿损失、消除危险等，同时依据《食品安全法》规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。该法律条款中可以提起惩罚性赔偿的主体是消费者，而不是检察机关，因此检察机关不是提起惩罚性赔偿的适格主体。
（二）食品药品安全领域提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的条件不明确。对于食品安全领域的民事公益诉讼案件，在实践中大部分是针对食品中存在“有毒有害物质”或者“不符合安全标准”的案件提起惩罚性赔偿，这些案件都有一个共同的特征，就是足以影响不特定消费者的生命健康安全。但对于经检测食品中不含有足以影响生命健康安全的物质的其他类型案件是否可以提起惩罚性赔偿，法律规定尚不明确，有待进一步探索。
（三）惩罚性赔偿金的计算标准不统一。目前检察机关在食品药品安全领域民事公益诉讼案件中探索提起惩罚性赔偿，并无单独的惩罚性赔偿金计算方式和标准，这给惩罚性赔偿金的计算带来一定困难。在实务中，部分地区检察机关主要是参照《食品安全法》148条、《药品管理法》第144条以及《消费者权益保护法》第55条的规定来确定惩罚性赔偿金的标准。按照《食品安全法》和《药品管理法》的规定，惩罚性赔偿金的标准主要是当事人支付价款十倍或者损失三倍，增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。而按照《消费者权益保护法》的规定，惩罚性赔偿金的标准为商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。因此，有必要进一步明确食品药品安全领域民事公益诉讼案件中惩罚性赔偿金的标准。
（四）惩罚性赔偿金的管理和使用没有明确规定。在食品药品安全领域民事公益诉讼案件中，关于惩罚性赔偿金的收取、管理和使用，目前没有法律进行明确，各个地区检察机关也存在不同的处理方式，给惩罚性赔偿金的管理和使用带来不便。在实践中，主要有以下几种处理方式：一种方式是判决交到法院或者检察院，由法院或者检察院上缴国库，这种方式最为普遍；另一种方式是设置专门的基金，将惩罚性赔偿金交到专门的基金账户，由人民法院和人民检察院进行监管。
二、检察民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的完善与展望
（一）进一步完善民事公益诉讼惩罚性赔偿制度立法。针对目前检察机关在办理食品药品安全领域民事公益诉讼案件中遇到的惩罚性赔偿主体立法不够明确的情况，需要进一步完善立法，建议在《民法典》《食品安全法》《药品管理法》《消费者权益保护法》等法律和司法解释中明确检察机关在办理食品药品安全领域民事公益诉讼案件过程中，可以作为提出惩罚性赔偿的主体，在提起公益诉讼时可以一并提出惩罚性赔偿，充分发挥惩罚性赔偿制度惩罚、遏制和预防严重不法行为的功能定位，切实保护食品药品安全。
（二）进一步明确惩罚性赔偿制度的适用条件。惩罚性赔偿制度适用的目的主要是惩罚、遏制和预防严重不法行为，因此适用惩罚性赔偿需要慎重。在实务中，适用惩罚性赔偿的条件应当包括下几个方面：一是违法行为次数多、持续时间长；二是侵权人主观上存在严重过错；三是违法所得金额较大，受害人群多，社会影响较大；四是造成严重后果或者在社会上造成恶劣影响等严重侵害社会公共利益的情形。建议在今后的立法过程中，将上述情形作为适用惩罚性赔偿的条件加以明确，确保惩罚性赔偿制度准确适用，发挥其应有的作用，真正实现让“违法者痛到不敢再犯”的制度目的。
（三）明确惩罚性赔偿金的计算方式。目前，食品药品安全领域公益诉讼惩罚性赔偿金的计算方式和赔偿标准缺乏法律规定，实践中的做法也有所不同。大部分检察机关主要是参照《食品安全法》《药品管理法》等法律规定的标准计算。为了充分发挥公益诉讼中惩罚性赔偿制度的作用，不能简单参照个人提起惩罚性赔偿的标准计算。要在坚持比例原则的情况下，以销售金额、损失数额为基数，充分考虑侵权人的行为方式、过错程度、财产状况等情况，确定一个合理的计算标准。既要起到惩罚、遏制和预防严重不法行为的作用，又要考虑侵权人的实际履行情况，坚持三个效果的有机统一，确保惩罚性赔偿制度得到科学落实。
（四）建立民事公益诉讼惩罚性赔偿金管理制度。食品药品安全领域民事公益诉讼中惩罚性赔偿金的归属、管理和使用，目前没有法律进行明确。不同地区对该笔惩罚性赔偿金的管理和使用也不尽相同，不利于惩罚性赔偿制度的完善和发展。因此，有必要建立统一的惩罚性赔偿金管理制度，可以探索将食品药品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿金纳入专门的公益基金账户统一管理，按照每个省设置不同的账户，以省为单位进行统筹收取，在使用过程中坚持用于公益的原则，统筹用于消费者合法权益的保护，同时明确赔偿金的管理人应当将赔偿金的使用情况以适当的形式及时向社会公开，接受社会的监督。
（作者单位：毕节市七星关区人民检察院）
