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基层行政机关行政败诉原因实证分析
■ 肖贵光 马剑西丞
法治建设不断推进的同时，基层行政诉讼数量也随之增加，基层行政机关的败诉率也成为了法治国家、法治政府、法治社会建设的重要困境。本文试图以A市11个县（区）2021年度行政败诉情况为视角，分析原因、提出对策，以期对促进基层法治政府建设、降低行政诉讼败诉率有所补益。
一、2021年度某市11个县（区）行政诉讼概况
据不完全统计，2021年度，A市11个县（区）2021年度行政诉讼案件量为1739件，审结1461件，败诉277件，败诉率为19.0%。
案件覆盖大多数行政管理领域。住建（含房屋征收拆迁）类，共482件，占27.7%；土地类共428件，占24.6%；劳动和社会保障类192件，占11.0%；公安类181件，占10.4%；城乡规划104件，占5.9%；交通运输类101件，占5.8%；不动产类66件，占3.8%；民政类33件，占1.9%；农业类26件，占1.5%；工商类22件，占1.3%；林业类21件，占1.2%；矿产类6件，占0.34%；环保类5件，占0.28%；文化类3件，占1.7%；水利类3件，占1.7%；财政类2件，占0.1%；其他类64件，占3.7%。
人民法院判决败诉理由多元。行政不作为123件，占比8.4%；农村房屋强拆缺乏公告、决定程序286件，占比19.6%；未有效送达法律文书169件，占比11.6%；认定事实不清、证据不足131件，占比9.0%；适用法律错误65件，占比4.4%；未依法履行行政赔偿（补偿）义务133件，占比9.1%；对检察建议内容未能有效履职5件，占比0.3%；行政机关未依法履行行政协议内容170件，占比11.6%；行政行为无效66件，占比4.5%；侵害行政相对人陈述、申辩、听证权87件，占比6%；收集证据主体、人数违法25件，占比0.2%；行政强制措施程序违法155件，占比10.6%；行政机关消极举证30件，占比2.0%；其他16件，占比1.0%。
二、基层行政机关行政败诉原因分析
（一）实体方面。根据2021年度某市11个县（区）败诉情况，行政机关因实体错误被判决败诉的有586件，占40.1%。一是认定事实不清、证据不足；二是适用法律错误；三是未依法履行行政赔偿（补偿）义务；四是对检察建议内容未能有效履职；五是行政机关未依法履行行政协议内容；六是行政行为无效。
（二）程序方面。根据2021年度某市11个县（区）败诉情况，因程序错误被判决败诉的有875件，占59.9%。一是行政不作为；二是农村房屋强拆缺乏公告、决定程序；三是未有效送达法律文书；四是侵害行政相对人陈述、申辩、听证权；五是收集证据主体、人数违法；六是行政强制措施程序违法；七是行政机关消极举证；八是其他。
（三）政策方面。根据2021年度某市11个县（区）败诉情况，因基层政策要求被判决败诉的有291件，占19.9%。一是基层政府基于行政管理的便宜印发文件、通知、意见、纪要等，不符合法律原理、规则，而行政机关在执行主要还是执行地方政策，行政相对人认为自身权益受到损害就提起行政诉讼，人民法院按照法律原理、规则作出裁判以后，就必然造成行政基础败诉的结果。二是在一些行政协议签订以后，基层政府出于财政方面的压力，重新印发文件、通知、意见、纪要等，减损了行政相对人的权益，双方又达不成新的协议，因此产生行政诉讼，人民法院确认原协议的效力，并判决行政机关履行，行政机关当然地败诉。
（四）观念方面。一是部分工作人员法治思维和法治方法不够，凭经验主义办事，在行政管理、行政执法等工作中间接故意或者重大过失地违反行政法律规定。二是部分行政机关重要领导在行政管理、行政执法过程中，怠于履职，等到被督促发现问题后，对行政相对人仓促采取行政强硬手段，致使行政程序不合法，又没有妥善处理好赔偿补偿事宜，因此被提起诉讼造成败诉。
（五）其他方面。实践中，存在人民法院对行政纠纷和民事纠纷定性不准确，将民事纠纷当做行政纠纷进行审判的情况，并作出不利于行政机关的裁判结果，一定程度影响行政机关败诉率。
三、降低基层行政诉讼败诉率的思考
（一）增强基层干部法治思维。将学法、懂法、用法、守法作为基层公职人员的基础素能要求，有效开展公职人员法治培训、学习、考试，并作为公职人员的年度考核的必要内容，切实增强基层公职人员的法治思维和法治方法。同时，选好用好有法学知识、有法律工作背景、法治意识较强的干部从事相关法务工作。
（二）夯实基层行政执法基础。各行政执法系统、领域切实加大本系统、本领域行政执法培训力度，及时更新观念和学习新规定新要求。梳理存在的具有复议被纠错、诉讼败诉不合法、不规范风险点并及时改进工作。严格规范基层行政执法行为，倒逼提升基层行政执法人员综合素质和执法办案能力，不断夯实基层行政执法的基础，以适应新形势下执法办案的工作需要。
（三）做实基层政策法治审核。基层行政机关印发的意见、通知、纪要等常常对行政机关行政行为造成方向性的影响，甚至优先于法律、法规、规章而得到施行，这也是影响行政机关败诉率的重要因素。可以探索基层政策性文件的法治审核进行异体审核的途径。一是提级审核，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，由上级人民政府司法行政部门负责合法性审批。二是人大审批，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，由同级人大负责合法性审批。三是司法审查，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，须经同级法院、检察院共同审查通过。以上三种途径都具有重要意义，主要是提高基层规范性文件的法治水准，又防止基层规范性文件的滥发。
（四）严格行政败诉结果运用。考虑由市级以上人民政府统筹制定“行政错案评审和问责追责办法”，并严格实质化运行。一方面准确认定行政错案；另一方面对办案人员、分管领导、主要领导科学划定责任，严格落实问责追责规定，对故意违法或重大过失人员按规定进行党纪政务处分，直至追究刑事责任。
（五）深化行政纠纷综合治理。一是大力开展行政争议实质性化解工作。目前，全国四级检察机关常态化开展行政争议实质性化解工作，各基层行政机关宜积极支持配合当地检察机关形成化解行政争议的合力，把一些进入诉讼的行政案件化解落地，实现案结事了，减少行政错案基数。二是推进官民纠纷诉源治理。对处于反映、信访、复议等环节的行政纠纷，相关涉及单位及时研判，对于存在不正确履行职责的情形主动纠错，夯实行政行为的基础，确保实体程序合法，对于行政相对人的合理合法请求依法予以维护。
（作者单位：纳雍县人民检察院）
法治建设不断推进的同时，基层行政诉讼数量也随之增加，基层行政机关的败诉率也成为了法治国家、法治政府、法治社会建设的重要困境。本文试图以A市11个县（区）2021年度行政败诉情况为视角，分析原因、提出对策，以期对促进基层法治政府建设、降低行政诉讼败诉率有所补益。
一、2021年度某市11个县（区）行政诉讼概况
据不完全统计，2021年度，A市11个县（区）2021年度行政诉讼案件量为1739件，审结1461件，败诉277件，败诉率为19.0%。
案件覆盖大多数行政管理领域。住建（含房屋征收拆迁）类，共482件，占27.7%；土地类共428件，占24.6%；劳动和社会保障类192件，占11.0%；公安类181件，占10.4%；城乡规划104件，占5.9%；交通运输类101件，占5.8%；不动产类66件，占3.8%；民政类33件，占1.9%；农业类26件，占1.5%；工商类22件，占1.3%；林业类21件，占1.2%；矿产类6件，占0.34%；环保类5件，占0.28%；文化类3件，占1.7%；水利类3件，占1.7%；财政类2件，占0.1%；其他类64件，占3.7%。
人民法院判决败诉理由多元。行政不作为123件，占比8.4%；农村房屋强拆缺乏公告、决定程序286件，占比19.6%；未有效送达法律文书169件，占比11.6%；认定事实不清、证据不足131件，占比9.0%；适用法律错误65件，占比4.4%；未依法履行行政赔偿（补偿）义务133件，占比9.1%；对检察建议内容未能有效履职5件，占比0.3%；行政机关未依法履行行政协议内容170件，占比11.6%；行政行为无效66件，占比4.5%；侵害行政相对人陈述、申辩、听证权87件，占比6%；收集证据主体、人数违法25件，占比0.2%；行政强制措施程序违法155件，占比10.6%；行政机关消极举证30件，占比2.0%；其他16件，占比1.0%。
二、基层行政机关行政败诉原因分析
（一）实体方面。根据2021年度某市11个县（区）败诉情况，行政机关因实体错误被判决败诉的有586件，占40.1%。一是认定事实不清、证据不足；二是适用法律错误；三是未依法履行行政赔偿（补偿）义务；四是对检察建议内容未能有效履职；五是行政机关未依法履行行政协议内容；六是行政行为无效。
（二）程序方面。根据2021年度某市11个县（区）败诉情况，因程序错误被判决败诉的有875件，占59.9%。一是行政不作为；二是农村房屋强拆缺乏公告、决定程序；三是未有效送达法律文书；四是侵害行政相对人陈述、申辩、听证权；五是收集证据主体、人数违法；六是行政强制措施程序违法；七是行政机关消极举证；八是其他。
（三）政策方面。根据2021年度某市11个县（区）败诉情况，因基层政策要求被判决败诉的有291件，占19.9%。一是基层政府基于行政管理的便宜印发文件、通知、意见、纪要等，不符合法律原理、规则，而行政机关在执行主要还是执行地方政策，行政相对人认为自身权益受到损害就提起行政诉讼，人民法院按照法律原理、规则作出裁判以后，就必然造成行政基础败诉的结果。二是在一些行政协议签订以后，基层政府出于财政方面的压力，重新印发文件、通知、意见、纪要等，减损了行政相对人的权益，双方又达不成新的协议，因此产生行政诉讼，人民法院确认原协议的效力，并判决行政机关履行，行政机关当然地败诉。
（四）观念方面。一是部分工作人员法治思维和法治方法不够，凭经验主义办事，在行政管理、行政执法等工作中间接故意或者重大过失地违反行政法律规定。二是部分行政机关重要领导在行政管理、行政执法过程中，怠于履职，等到被督促发现问题后，对行政相对人仓促采取行政强硬手段，致使行政程序不合法，又没有妥善处理好赔偿补偿事宜，因此被提起诉讼造成败诉。
（五）其他方面。实践中，存在人民法院对行政纠纷和民事纠纷定性不准确，将民事纠纷当做行政纠纷进行审判的情况，并作出不利于行政机关的裁判结果，一定程度影响行政机关败诉率。
三、降低基层行政诉讼败诉率的思考
（一）增强基层干部法治思维。将学法、懂法、用法、守法作为基层公职人员的基础素能要求，有效开展公职人员法治培训、学习、考试，并作为公职人员的年度考核的必要内容，切实增强基层公职人员的法治思维和法治方法。同时，选好用好有法学知识、有法律工作背景、法治意识较强的干部从事相关法务工作。
（二）夯实基层行政执法基础。各行政执法系统、领域切实加大本系统、本领域行政执法培训力度，及时更新观念和学习新规定新要求。梳理存在的具有复议被纠错、诉讼败诉不合法、不规范风险点并及时改进工作。严格规范基层行政执法行为，倒逼提升基层行政执法人员综合素质和执法办案能力，不断夯实基层行政执法的基础，以适应新形势下执法办案的工作需要。
（三）做实基层政策法治审核。基层行政机关印发的意见、通知、纪要等常常对行政机关行政行为造成方向性的影响，甚至优先于法律、法规、规章而得到施行，这也是影响行政机关败诉率的重要因素。可以探索基层政策性文件的法治审核进行异体审核的途径。一是提级审核，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，由上级人民政府司法行政部门负责合法性审批。二是人大审批，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，由同级人大负责合法性审批。三是司法审查，凡是基层行政机关印发的意见、通知、纪要等规范性文件，须经同级法院、检察院共同审查通过。以上三种途径都具有重要意义，主要是提高基层规范性文件的法治水准，又防止基层规范性文件的滥发。
（四）严格行政败诉结果运用。考虑由市级以上人民政府统筹制定“行政错案评审和问责追责办法”，并严格实质化运行。一方面准确认定行政错案；另一方面对办案人员、分管领导、主要领导科学划定责任，严格落实问责追责规定，对故意违法或重大过失人员按规定进行党纪政务处分，直至追究刑事责任。
（五）深化行政纠纷综合治理。一是大力开展行政争议实质性化解工作。目前，全国四级检察机关常态化开展行政争议实质性化解工作，各基层行政机关宜积极支持配合当地检察机关形成化解行政争议的合力，把一些进入诉讼的行政案件化解落地，实现案结事了，减少行政错案基数。二是推进官民纠纷诉源治理。对处于反映、信访、复议等环节的行政纠纷，相关涉及单位及时研判，对于存在不正确履行职责的情形主动纠错，夯实行政行为的基础，确保实体程序合法，对于行政相对人的合理合法请求依法予以维护。
（作者单位：纳雍县人民检察院）
