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检察机关开展事实孤儿支持起诉调研分析及对策
■ 周勇 甘婷
背景：事实孤儿又称“事实无人抚养童”，根据贵州省办公厅及相关司法、行政部门联合下发的黔民发〔2019〕26号《关于进一步加强事实无人抚养儿童服务保障工作的实施意见》（下简称《意见》），明确了事实孤儿的定义，是指具有贵州省户籍，父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由措施、失联情形之一的儿童；或者父母双方一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由措施、失联情形之一的未满18周岁儿童。本文将以贵州省金沙县事实孤儿现状为切入，分析当前事实孤儿支持起诉存在的问题，从政策落实、程序适用进行研究，以民事、行政检察为视角，思考检察机关如何发挥检察职能，开展好事实孤儿救助和帮扶，让检察温度浸润到未成年人保护工作中。
一、现状分析
2020年12月25日，民政部办公厅联合公安部、财政部下发了民发〔2020〕125号《关于进一步做好事实孤儿无人抚养儿童保障有关工作的通知》，进一步对事实孤儿申请流程作了细化，其中，对精准认定失联情形，可以通过以下两种途径认定：一是由相关权利主体向公安机关申请，公安机关对登记受理超过六个月仍下落不明的，出具《儿童失联父母查找情况回执单》；二是因不具备查询条件导致公安机关难以查找的，可通过个人承诺+邻居证明+村（居）证实+乡镇政府查验+民政确认的方式进行认定。经笔者对金沙县进行实地调研发现：一是从纳入事实孤儿情况看，未成年人因父亲死亡或服刑，母亲离家出走失去联系的情形占比较大。二是从纳入程序上看，大部分事实孤儿是通过公安机关出具失联回执单的程序认定为事实孤儿。三是从停发救济金的原因看，主要为超龄、法定监护人刑满释放、公安查询到失联父母活动轨迹或实际取得联系、监护人重病已康复等。
二、事实孤儿认定中相关争议问题
（一）“失联”的认定问题。《意见》对“失联”界定为：失去联系且未履行监护抚养责任6个月以上。对监护人一方死亡或服刑，另一方离家出走无联系，但能查询到活动轨迹的情形，是否符合事实孤儿条件，存在争议和难点。对因中途查询到失联监护人轨迹，但实际未联系的，民政部门会考虑双方是否真实未联系，是否存在实际有联系，但为享受事实孤儿待遇谎称未联系的情形，基于以上风险考量，民政部门一般不会认定为事实孤儿。但也有观点认为，虽能查询到法定监护人活动轨迹，但因其改嫁、自身生活困难等原因，实际与未成年人无任何联系的情况，与“失联”无异，该情形也应认定为事实孤儿。
（二）事实孤儿纳入程序的适用。经调研发现，实践中存在很多外乡女性未领取结婚证，到本地生下孩子后离家出走，父亲死亡、重病或犯罪，相关部门只有母亲姓名，无身份证号码等其他信息，公安机关无查询条件，无法认定失踪，民政部门因各种风险责任考量，不敢轻易适用第二种途径，即通过村镇证明申报的方式认定事实孤儿。
三、事实孤儿支持起诉工作思路
就金沙县事实孤儿救助工作开展情况来看，对失联监护人无法查询到活动轨迹的，基本不存在应申报而未申报的情形。因此，笔者认为可从以下三个方面开展事实孤儿支持起诉工作：
（一）支持起诉追索抚养费。对离家出走的监护人，公安机关能够查询到活动轨迹的，因不符合“宣告失踪”的条件，检察院可通过公安、村居两委取得与监护人联系，告知其主动履行未成年人法定监护义务，对有能力履行而拒不履行的，将支持未成年人起诉主张抚养费。
（二）支持起诉变更监护人。对因父母犯罪或死亡，由福利院照看，或未成年人遭受父亲故意犯罪的，在民政部门不支持起诉的情况下，可支持未成年人起诉，申请变更监护人，确保其在以后的生活、学习中得到更好的保护和生活保障。
（三）对争议问题深入研判。对起诉追索抚养费经强制执行确无力履行的，有活动轨迹但实际无联系的，以及无身份信息无查询条件的，以上三种情形是否可认定为事实孤儿，可探索与相关部门座谈研判，若经研判后确无法通过支持起诉途径解决的，检察机关可通过调取通话记录，查询转账记录等方式，确定“失联”人员事实未与家中联系或确无履行抚养义务的能力，可通过行政争议实质性化解的角度，建议民政部门按照村镇证明申报程序认定事实孤儿，从而保障儿童利益最大化。
结语：事实孤儿支持起诉是检察机关依法能动履职的有效尝试，检察机关在做好支持起诉工作的同时，也要主动延伸工作思路，因地制宜推动机制建立，更要关注事实孤儿心理成长，真正守护儿童健康成长。
（作者单位：金沙县人民检察院）
背景：事实孤儿又称“事实无人抚养童”，根据贵州省办公厅及相关司法、行政部门联合下发的黔民发〔2019〕26号《关于进一步加强事实无人抚养儿童服务保障工作的实施意见》（下简称《意见》），明确了事实孤儿的定义，是指具有贵州省户籍，父母双方均符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由措施、失联情形之一的儿童；或者父母双方一方死亡或失踪，另一方符合重残、重病、服刑在押、强制隔离戒毒、被执行其他限制人身自由措施、失联情形之一的未满18周岁儿童。本文将以贵州省金沙县事实孤儿现状为切入，分析当前事实孤儿支持起诉存在的问题，从政策落实、程序适用进行研究，以民事、行政检察为视角，思考检察机关如何发挥检察职能，开展好事实孤儿救助和帮扶，让检察温度浸润到未成年人保护工作中。
一、现状分析
2020年12月25日，民政部办公厅联合公安部、财政部下发了民发〔2020〕125号《关于进一步做好事实孤儿无人抚养儿童保障有关工作的通知》，进一步对事实孤儿申请流程作了细化，其中，对精准认定失联情形，可以通过以下两种途径认定：一是由相关权利主体向公安机关申请，公安机关对登记受理超过六个月仍下落不明的，出具《儿童失联父母查找情况回执单》；二是因不具备查询条件导致公安机关难以查找的，可通过个人承诺+邻居证明+村（居）证实+乡镇政府查验+民政确认的方式进行认定。经笔者对金沙县进行实地调研发现：一是从纳入事实孤儿情况看，未成年人因父亲死亡或服刑，母亲离家出走失去联系的情形占比较大。二是从纳入程序上看，大部分事实孤儿是通过公安机关出具失联回执单的程序认定为事实孤儿。三是从停发救济金的原因看，主要为超龄、法定监护人刑满释放、公安查询到失联父母活动轨迹或实际取得联系、监护人重病已康复等。
二、事实孤儿认定中相关争议问题
（一）“失联”的认定问题。《意见》对“失联”界定为：失去联系且未履行监护抚养责任6个月以上。对监护人一方死亡或服刑，另一方离家出走无联系，但能查询到活动轨迹的情形，是否符合事实孤儿条件，存在争议和难点。对因中途查询到失联监护人轨迹，但实际未联系的，民政部门会考虑双方是否真实未联系，是否存在实际有联系，但为享受事实孤儿待遇谎称未联系的情形，基于以上风险考量，民政部门一般不会认定为事实孤儿。但也有观点认为，虽能查询到法定监护人活动轨迹，但因其改嫁、自身生活困难等原因，实际与未成年人无任何联系的情况，与“失联”无异，该情形也应认定为事实孤儿。
（二）事实孤儿纳入程序的适用。经调研发现，实践中存在很多外乡女性未领取结婚证，到本地生下孩子后离家出走，父亲死亡、重病或犯罪，相关部门只有母亲姓名，无身份证号码等其他信息，公安机关无查询条件，无法认定失踪，民政部门因各种风险责任考量，不敢轻易适用第二种途径，即通过村镇证明申报的方式认定事实孤儿。
三、事实孤儿支持起诉工作思路
就金沙县事实孤儿救助工作开展情况来看，对失联监护人无法查询到活动轨迹的，基本不存在应申报而未申报的情形。因此，笔者认为可从以下三个方面开展事实孤儿支持起诉工作：
（一）支持起诉追索抚养费。对离家出走的监护人，公安机关能够查询到活动轨迹的，因不符合“宣告失踪”的条件，检察院可通过公安、村居两委取得与监护人联系，告知其主动履行未成年人法定监护义务，对有能力履行而拒不履行的，将支持未成年人起诉主张抚养费。
（二）支持起诉变更监护人。对因父母犯罪或死亡，由福利院照看，或未成年人遭受父亲故意犯罪的，在民政部门不支持起诉的情况下，可支持未成年人起诉，申请变更监护人，确保其在以后的生活、学习中得到更好的保护和生活保障。
（三）对争议问题深入研判。对起诉追索抚养费经强制执行确无力履行的，有活动轨迹但实际无联系的，以及无身份信息无查询条件的，以上三种情形是否可认定为事实孤儿，可探索与相关部门座谈研判，若经研判后确无法通过支持起诉途径解决的，检察机关可通过调取通话记录，查询转账记录等方式，确定“失联”人员事实未与家中联系或确无履行抚养义务的能力，可通过行政争议实质性化解的角度，建议民政部门按照村镇证明申报程序认定事实孤儿，从而保障儿童利益最大化。
结语：事实孤儿支持起诉是检察机关依法能动履职的有效尝试，检察机关在做好支持起诉工作的同时，也要主动延伸工作思路，因地制宜推动机制建立，更要关注事实孤儿心理成长，真正守护儿童健康成长。
（作者单位：金沙县人民检察院）
