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基层检察院人民监督员制度的实践探析
■赵延明
作为检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与检察工作的人民监督员制度，自2003年以来，经过近二十年的实践，特别是2019年8月《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》实施以来，基层检察院围绕新时代检察工作的要求，通过邀请人民监督员对“四大检察”“十大业务”的监督，切实把“在办案中监督，在监督中办案”新时代检察工作理念落到实处，推动检察公信力获得显著提升。
一、人民监督员制度凸显的成效
（一）强化了外部监督，有力促进公正司法
通过人民监督员对检察工作开展监督，从根本上解决了基层检察院执法办案活动外部监督制约不力的问题。人民监督员通过十种监督方式全方位参与到检察办案活动中，对“四大检察”“十大业务”中热点、重点、难点案件开展监督，确保了检察权依法正确行使，以“看得见”“听得到”的方式促进司法公正，助推检察工作提质增效。
（二）增强了监督刚性，执法行为更加规范
人民监督员对基层检察院办案活动开展监督，其本质就是帮助检察机关提升办案质量和执法规范化水平。人民监督员对检察机关办案活动的监督并独立发表意见和表决权，实现了内部监督与外部监督、社会评价与法律评价的有机结合，办案人员从案件事实、证据、程序和法律适用上更加注重，严格把握，从而促进案件质量提升，执法行为更加规范。
（三）密切了与群众的联系，执法公信力明显提升
人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性，基层检察院在执法办案中认真践行以人民为中心的司法理念，积极邀请人民监督员对“四大检察”“十大业务”进行监督，推进人民监督员参与检察办案常态化，密切了检察机关与人民群众的联系，以公开促公正，检察工作的透明度不断增强，执法公信力明显提升。
二、人民监督员制度实践的现状
（一）工作机构力量有待加强
作为负责组织、协调人民监督员监督检察机关办案活动的案件管理办公室，2019年基层检察院内设机构改革之后，案件管理办公室机构已被撤销，并入包括控告申诉、刑事执行、法律政策研究、检委会、检务督察等多项业务为一体的第三检察部，人少事多、一人兼多职的问题突出，难以做到专人负责人民监督员工作。案件管理部门作为基层检察院内部监督机构，既承担内部监督同时又负责人民监督员外部监督工作，在处理好两者的关系，促进双管齐下、有机融合上有待提升。
（二）办案人员认识有待提升
人民检察院作为国家的法律监督机关，在司法办案活动中接受人民的监督、倾听人民的意见是宪法、法律的要求。基层检察院部分检察官对人民监督员制度认识肤浅，深刻理解其重要性、必要性不足，主动邀请人民监督员监督司法办案的积极性不够高，自觉接受监督的意识不强，存在邀请人民监督员参与司法办案监督工作主要是完成检察业务考核指标错误观点。
（三）监督范围和类型有待拓宽
人民监督员监督范围涵盖“四大检察”“十大业务”的各类案件，但是，在实践办案中还存在监督范围拓展不宽，监督案件类型少，“十种监督方式”未实现全覆盖，基层检察院一般邀请人民监督员参与的办案活动主要为司法救助案件、公益诉讼案件等活动，比如案件质量评查、司法规范化检查、巡回检察、检察建议的研究提出、督促落实等相关工作完全没有涉及或涉及较少。
（四）人员数量和结构不够均衡
2021年12月29日印发的新《人民监督员选任管理办法》，仍保留2016年《人民监督员选任管理办法》的选任条件、人数，即人民监督员应具备高中以上文化学历，县级人民监督员名额不少于三名。目前县级层面人民监督员数量明显不足，大多为3至4人，且人民监督员中绝大多数系村支两委干部、教师等身份，但具有法律专业背景或者法律工作经历少，基层群众代表少，存在结构不够均衡，代表性不足的问题。基于以上人员数量和结构问题，难以实现人民监督员对基层检察院刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”“十大业务”的各类案件和十类监督方式全覆盖监督。
三、强化人民监督员制度的建议
（一）加强协作配合，注重内外监督有机融合
人民监督员的监督权来源于司法为民要求，人民监督员作为人民群众的代表，通过“第三只眼睛”来监督检察办案的公平公正。基层检察院案件管理部门作为人民监督员工作平台，实现人民监督员覆盖“四大检察”“十大业务”内容，涉及与相关办案业务部门的协助配合，在做优人民监督员的组织、协调、联络工作中承担起人民监督员与业务部门之间的沟通桥梁作用，从而保障外部监督效果的最大化。正确处理好案件管理的内部监管和人民监督员的外部监督关系，克服基层院案管部门力量薄弱的困难，通过将两者相结合实现监督效率和效果的双提升。
（二）更新理念转变思路，积极主动适用人民监督员制度
基层检察院业务部门和办案检察官应加强对《规定》等相关制度的学习，切实更新司法理念，转变工作思路，增强在办案中主动接受人民监督员监督的意识。与此同时，彻底消除唯考核指标被动邀请监督的思想，充分调动检察人员邀请人民监督员监督办案活动的积极性，努力做到“应邀请必邀请”“能邀请尽邀请”，实现监督工作常态化。
（三）扩大监督范围，努力实现“十种监督方式”全覆盖
《规定》进一步规范人民检察院自觉接受人民监督员监督，把“四大检察”“十大业务”全部纳入监督范围，通过十种监督方式参与监督。因此，基层检察院应高度重视该项工作，将主动接受人民监督员监督的情况、监督程序、监督意见办理等情形作为案件质量评查的内容，并将评查结果纳入检察业务考评和检察人员业绩考核，进而实现“四大检察”“十大业务”和“十种监督方式”的全覆盖。
（四）强化知情权保障，促进监督权发挥
基层检察院只有完善人民监督员事前获取案件信息程序，强化人民监督员的知情权保障，才能促进监督权充分发挥，真正取得实质性的监督效果。首先，基层检察院应保证人民监督员有充分的时间对办案活动进行了解熟悉，提前给参与监督工作的人民监督员提交客观真实的办案材料。其次，探索建立人民监督员阅卷制度，对拟监督的案件提前安排人民监督员阅卷熟悉案件情况，为其作出客观准确判断提供条件。再次，针对在当地争议比较大的案件，基层检察院可以有选择性的邀请人民监督员参与检察官联席会，充分听取人民监督员的意见、建议，确保案件办理达到政治效果、社会效果、法律效果的统一。
（五）改善人员结构，促进监督水平提升
首先，基层检察院加强与司法行政机关的沟通协商，利用人民监督员换届的时机，结合基层检察院工作发展趋势，适当增加人民监督员的数量，每个县选任人民监督员10名左右，让更多人了解检察机关、监督检察机关。其次，设置一定的专业比例的人民监督员数量，优先选任具有法学专业学历或从事法律工作经历的人员。同时，选任一定数量的基层群众代表，使人民监督员结构更加均衡，更加具有代表性，有效保障监督的民主性和实效性。第三，建立跨区域调用机制，采取从本县辖区外调用人民监督员方式，弥补本地人民监督员数量不足、相关专业人才少的困境。第四，加强人民监督员动态管理，如果出现《人民监督员选任管理办法》应当免除人民监督员资格的情形时，司法行政机关应当及时予以免除，并结合基层检察院实际监督办案活动需要及时补选、增选人民监督员。第五，开展对人民监督员的培训，加强与司法行政机关的联络配合，定期组织人民监督员学习最新法律、法规、规范性文件，促进人民监督员履职能力和监督水平的进一步提升。
（作者系关岭自治县人民检察院检察官）
作为检察机关自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与检察工作的人民监督员制度，自2003年以来，经过近二十年的实践，特别是2019年8月《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》实施以来，基层检察院围绕新时代检察工作的要求，通过邀请人民监督员对“四大检察”“十大业务”的监督，切实把“在办案中监督，在监督中办案”新时代检察工作理念落到实处，推动检察公信力获得显著提升。
一、人民监督员制度凸显的成效
（一）强化了外部监督，有力促进公正司法
通过人民监督员对检察工作开展监督，从根本上解决了基层检察院执法办案活动外部监督制约不力的问题。人民监督员通过十种监督方式全方位参与到检察办案活动中，对“四大检察”“十大业务”中热点、重点、难点案件开展监督，确保了检察权依法正确行使，以“看得见”“听得到”的方式促进司法公正，助推检察工作提质增效。
（二）增强了监督刚性，执法行为更加规范
人民监督员对基层检察院办案活动开展监督，其本质就是帮助检察机关提升办案质量和执法规范化水平。人民监督员对检察机关办案活动的监督并独立发表意见和表决权，实现了内部监督与外部监督、社会评价与法律评价的有机结合，办案人员从案件事实、证据、程序和法律适用上更加注重，严格把握，从而促进案件质量提升，执法行为更加规范。
（三）密切了与群众的联系，执法公信力明显提升
人民监督员来自社会各界，具有广泛的代表性，基层检察院在执法办案中认真践行以人民为中心的司法理念，积极邀请人民监督员对“四大检察”“十大业务”进行监督，推进人民监督员参与检察办案常态化，密切了检察机关与人民群众的联系，以公开促公正，检察工作的透明度不断增强，执法公信力明显提升。
二、人民监督员制度实践的现状
（一）工作机构力量有待加强
作为负责组织、协调人民监督员监督检察机关办案活动的案件管理办公室，2019年基层检察院内设机构改革之后，案件管理办公室机构已被撤销，并入包括控告申诉、刑事执行、法律政策研究、检委会、检务督察等多项业务为一体的第三检察部，人少事多、一人兼多职的问题突出，难以做到专人负责人民监督员工作。案件管理部门作为基层检察院内部监督机构，既承担内部监督同时又负责人民监督员外部监督工作，在处理好两者的关系，促进双管齐下、有机融合上有待提升。
（二）办案人员认识有待提升
人民检察院作为国家的法律监督机关，在司法办案活动中接受人民的监督、倾听人民的意见是宪法、法律的要求。基层检察院部分检察官对人民监督员制度认识肤浅，深刻理解其重要性、必要性不足，主动邀请人民监督员监督司法办案的积极性不够高，自觉接受监督的意识不强，存在邀请人民监督员参与司法办案监督工作主要是完成检察业务考核指标错误观点。
（三）监督范围和类型有待拓宽
人民监督员监督范围涵盖“四大检察”“十大业务”的各类案件，但是，在实践办案中还存在监督范围拓展不宽，监督案件类型少，“十种监督方式”未实现全覆盖，基层检察院一般邀请人民监督员参与的办案活动主要为司法救助案件、公益诉讼案件等活动，比如案件质量评查、司法规范化检查、巡回检察、检察建议的研究提出、督促落实等相关工作完全没有涉及或涉及较少。
（四）人员数量和结构不够均衡
2021年12月29日印发的新《人民监督员选任管理办法》，仍保留2016年《人民监督员选任管理办法》的选任条件、人数，即人民监督员应具备高中以上文化学历，县级人民监督员名额不少于三名。目前县级层面人民监督员数量明显不足，大多为3至4人，且人民监督员中绝大多数系村支两委干部、教师等身份，但具有法律专业背景或者法律工作经历少，基层群众代表少，存在结构不够均衡，代表性不足的问题。基于以上人员数量和结构问题，难以实现人民监督员对基层检察院刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”“十大业务”的各类案件和十类监督方式全覆盖监督。
三、强化人民监督员制度的建议
（一）加强协作配合，注重内外监督有机融合
人民监督员的监督权来源于司法为民要求，人民监督员作为人民群众的代表，通过“第三只眼睛”来监督检察办案的公平公正。基层检察院案件管理部门作为人民监督员工作平台，实现人民监督员覆盖“四大检察”“十大业务”内容，涉及与相关办案业务部门的协助配合，在做优人民监督员的组织、协调、联络工作中承担起人民监督员与业务部门之间的沟通桥梁作用，从而保障外部监督效果的最大化。正确处理好案件管理的内部监管和人民监督员的外部监督关系，克服基层院案管部门力量薄弱的困难，通过将两者相结合实现监督效率和效果的双提升。
（二）更新理念转变思路，积极主动适用人民监督员制度
基层检察院业务部门和办案检察官应加强对《规定》等相关制度的学习，切实更新司法理念，转变工作思路，增强在办案中主动接受人民监督员监督的意识。与此同时，彻底消除唯考核指标被动邀请监督的思想，充分调动检察人员邀请人民监督员监督办案活动的积极性，努力做到“应邀请必邀请”“能邀请尽邀请”，实现监督工作常态化。
（三）扩大监督范围，努力实现“十种监督方式”全覆盖
《规定》进一步规范人民检察院自觉接受人民监督员监督，把“四大检察”“十大业务”全部纳入监督范围，通过十种监督方式参与监督。因此，基层检察院应高度重视该项工作，将主动接受人民监督员监督的情况、监督程序、监督意见办理等情形作为案件质量评查的内容，并将评查结果纳入检察业务考评和检察人员业绩考核，进而实现“四大检察”“十大业务”和“十种监督方式”的全覆盖。
（四）强化知情权保障，促进监督权发挥
基层检察院只有完善人民监督员事前获取案件信息程序，强化人民监督员的知情权保障，才能促进监督权充分发挥，真正取得实质性的监督效果。首先，基层检察院应保证人民监督员有充分的时间对办案活动进行了解熟悉，提前给参与监督工作的人民监督员提交客观真实的办案材料。其次，探索建立人民监督员阅卷制度，对拟监督的案件提前安排人民监督员阅卷熟悉案件情况，为其作出客观准确判断提供条件。再次，针对在当地争议比较大的案件，基层检察院可以有选择性的邀请人民监督员参与检察官联席会，充分听取人民监督员的意见、建议，确保案件办理达到政治效果、社会效果、法律效果的统一。
（五）改善人员结构，促进监督水平提升
首先，基层检察院加强与司法行政机关的沟通协商，利用人民监督员换届的时机，结合基层检察院工作发展趋势，适当增加人民监督员的数量，每个县选任人民监督员10名左右，让更多人了解检察机关、监督检察机关。其次，设置一定的专业比例的人民监督员数量，优先选任具有法学专业学历或从事法律工作经历的人员。同时，选任一定数量的基层群众代表，使人民监督员结构更加均衡，更加具有代表性，有效保障监督的民主性和实效性。第三，建立跨区域调用机制，采取从本县辖区外调用人民监督员方式，弥补本地人民监督员数量不足、相关专业人才少的困境。第四，加强人民监督员动态管理，如果出现《人民监督员选任管理办法》应当免除人民监督员资格的情形时，司法行政机关应当及时予以免除，并结合基层检察院实际监督办案活动需要及时补选、增选人民监督员。第五，开展对人民监督员的培训，加强与司法行政机关的联络配合，定期组织人民监督员学习最新法律、法规、规范性文件，促进人民监督员履职能力和监督水平的进一步提升。
（作者系关岭自治县人民检察院检察官）
